原刊于 《邊界與海洋研究》2019年第4期 作者：任筱鋒，海軍研究院研究員
制訂“海洋基本法”的立法動議已有多年, 相關(guān)研擬工作亦已進行了多年, 但始終未能出臺。究其原因, 似有如下幾點:
一是我海洋管理體制改革速度快。中央國家機關(guān)新一輪改革使原來立法動議中關(guān)注的海洋自然資源管理、使用和監(jiān)督等基本法律關(guān)系得以調(diào)整, 許多老大難問題得以有效解決。
二是我海上執(zhí)法力量整合成效大。“九龍鬧海”、沒有統(tǒng)一海上執(zhí)法隊伍一直是人大代表呼吁制訂海洋基本法的重要動因。經(jīng)過此輪改革, 海警作為我國統(tǒng)一的綜合性海上執(zhí)法隊伍目前已經(jīng)“在崗履責”。
三是我海洋治理和海洋發(fā)展理念新。十八大以來, 中央先后提出了一系列新的海洋治理和海洋發(fā)展理念, 這些新思想和新理念既是相關(guān)立法工作的新遵循和新指導, 當然也是制訂海洋基本法的新要求。
四是我國主權(quán)海域和管轄海域的海上安全環(huán)境改善大。我國海上綜合實力的增強和維權(quán)能力的提升, 正在悄然改變著我國近海海域乃至更廣闊海域的海上安全環(huán)境。海洋基本法立法需要對海上安全問題有新認識和新判斷。
五是我參與多雙邊國際海洋事務(wù)廣。在中央統(tǒng)籌下, 近年來我與所有海上鄰國都相繼建立了雙邊高級別海洋事務(wù)對話機制, 參與了所有的多邊海洋事務(wù)磋商, 正在以一個全新姿態(tài)全面致力于全球和區(qū)域海洋治理和海洋發(fā)展, 這無疑也對海洋基本法立法產(chǎn)生影響。
六是我國立法工作整體水平質(zhì)量提檔升級。立法工作同樣需要依法進行, 立法的科學性、民主性和專業(yè)性顯著增強。
凡此等等, 都影響著海洋基本法立法進程。在這樣新的時代背景條件下研究擬制海洋基本法, 需要我們再進一步思考下列基本問題:①海洋基本法的立法意圖;②海洋基本法的立法范圍;③海洋基本法中的權(quán)責制度設(shè)計;④海洋基本法的框架。下面是筆者個人對這些問題的一些思考。
我們?yōu)槭裁匆朴喓Ｑ蠡痉?這是一個既好回答又難回答的問題。之所以好回答, 是因為可以給出簡單答案:我們?nèi)边@樣一部法律, 所以要制訂。之所以難回答, 是因為答案可以很多很復雜, 如我們雖然沒有這樣的法律, 但似乎這部法律應(yīng)該涵蓋的基本海洋管理體制制度和法律法規(guī)都已經(jīng)存在, 甚至運行良好。還有立法必要嗎, 有立法空間嗎;這部法律可以包羅萬象, 成為我國海洋法法典;這部法律應(yīng)該簡單, 只規(guī)范基本海洋法律制度;這部法律可以是宣示性的, 只宣示我國海洋權(quán)益及其范圍即可, 等等。這些答案雖都有各自的道理, 但仍然沒有完全回答“為什么要制定海洋基本法”的問題。筆者認為, 制定海洋基本法, 并不是因為別國有而我們沒有, 我們也要有;也不是因為我現(xiàn)有海洋立法不夠、有罅隙或缺陷、無法適應(yīng)新情況, 我們就必須用海洋基本法予以補充完善或調(diào)整。制定海洋基本法, 是立足我國國情政情, 根據(jù)國家海洋戰(zhàn)略和海洋發(fā)展戰(zhàn)略, 針對現(xiàn)有海洋法律體系存在的缺陷、不足和漏洞, 著眼構(gòu)建完善我國海洋治理管理體制、有效維護我國海洋主權(quán)和海洋權(quán)益安全、推動海洋經(jīng)濟全面可持續(xù)發(fā)展、全面參與地區(qū)和全球海洋治理、促進我國海洋事業(yè)進步、提升我國海洋法制建設(shè)水平等基本問題, 對我國海洋法律體系進行頂層設(shè)計、體系重塑和高端構(gòu)建。
學術(shù)界以往認為, 我國海洋法制建設(shè)整體滯后, 主要表現(xiàn)在以下三個方面:
一是沒有“海洋基本法”, 因而在法律層面上, 未能對海洋權(quán)益和海上安全進行全面界定, 對海洋管理體制進行頂層設(shè)計, 對海洋管控、海上執(zhí)法和海上安全力量建設(shè)進行合理統(tǒng)籌, 對海洋環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護進行科學規(guī)劃, 對海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟進行戰(zhàn)略規(guī)劃, 對海上平臺 (在海上活動的各類船舶和平臺) 進行綜合管控, 對涉海國際事務(wù)進行統(tǒng)一管轄等。
二是現(xiàn)有法律漏項而且不配套。目前我國雖然頒布了一些海洋大法, 如《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護法》等, 但都沒有配套的實施細則。我國現(xiàn)有海洋立法中仍有缺項, 如沒有海上防空識別區(qū)法律、統(tǒng)一海上執(zhí)法條例等。
三是部門規(guī)章多。我國以往分散的海洋管理體制, 使得涉海部門只能就本部門所轄事務(wù)進行部門立法或行業(yè)立法。這些規(guī)章, 僅就特定部門而言, 或許體系完整并合理成章, 但放在國家層面和海洋綜合管理層面, 就顯得重疊交叉。
因此, 要通過海洋立法特別是制訂海洋基本法解決這些問題。那么, 這就涉及海洋基本法的立法范圍問題, 該法到底應(yīng)包括哪些內(nèi)容, 是詳是略, 各有其理。
筆者認為, 海洋基本法的立法范圍, 重在“基本”兩字, 似應(yīng)把我國的基本海域制度、海洋管理體制、海洋資源開發(fā)利用、海上執(zhí)法、海洋國際事務(wù)等最基礎(chǔ)的體制制度確定下來, 使其真正引領(lǐng)我國海洋事業(yè)協(xié)調(diào)有序進步和發(fā)展。
海洋基本法要重點實現(xiàn)以下目標:一是“確權(quán)”, 即對我國海洋權(quán)益進行全面的基本的界定。具體包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架, 以及存在于公海的海洋權(quán)益, 明確這些權(quán)益的具體內(nèi)行和界限;二是“定制”, 即對國家海洋管理體制進行頂層設(shè)計。具體包括:對國家海洋管理體制進行科學設(shè)計, 對國家海上執(zhí)法體制進行統(tǒng)籌規(guī)劃, 對國家海上安全力量建設(shè)進行合理統(tǒng)籌;三是“授權(quán)”或者“定責”, 即明確國家對海洋環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護活動的管理權(quán)責, 具體包括海洋環(huán)境資源開發(fā)規(guī)劃, 海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略規(guī)劃等“公權(quán)力”的授予和管理。同時也要明確海洋環(huán)境資源開發(fā)利用等活動的“私權(quán)利”的管理和保護。簡單地說, 就是明確海洋管理的主體和職權(quán), 明確海洋使用者的準入資格和用海條件, 尤其要在基本法中實現(xiàn)“管”“用”分離, 不能出現(xiàn)既當“裁判員”又當“運動員”的情況;四是“聚力”, 即明確對海上平臺實施 (在海上活動的各類船舶和平臺) 綜合管控的力量構(gòu)成, 執(zhí)法原則和基本要求, 整合現(xiàn)有海上執(zhí)法力量等;五是“國際事務(wù)”, 明確對涉海國際事務(wù)的處置權(quán)分配。
關(guān)于海洋基本法中的權(quán)責制度設(shè)計
徒法不足以自行, 法律如果沒有牙齒, 就會流于形式。海洋基本法是規(guī)范“公權(quán)力”運行的, 是國家海洋主權(quán)和海洋權(quán)益的具體落實途徑和實現(xiàn)手段, 所維護的是國家所擁有的海洋主權(quán)和享有的海洋權(quán)益。對于海洋上的“私權(quán)”, 國內(nèi)法律比較容易給予保護, 但海洋上的“公權(quán)”, 因其更多地表現(xiàn)為“主權(quán)行為”, 故國內(nèi)法律比較容易忽視, 因此, 我們的海洋基本法應(yīng)為各級海洋主管機關(guān)和維權(quán)單位明確授權(quán)的同時, 明確不作為或不當作為應(yīng)承擔的法律責任, 規(guī)定行政問責、法律追責等法律責任制度, 確保各涉海部門在維護國家海洋主權(quán)和海洋權(quán)益方面有職有權(quán), 有所擔當, 有所作為, 讓固權(quán)、維權(quán)、護權(quán)真正落到實處。
海洋基本法似可包括以下章節(jié):①總則, 內(nèi)容可包括基本海域制度 (重點是規(guī)定我國海洋主權(quán)和海洋權(quán)益的范疇而不是地理范圍) 、基本海洋管理制度 (主體、職責、工作原則) 、海洋資源開發(fā)利用制度 (主體資格、準入條件、基本權(quán)利和義務(wù)) 、海洋國際事務(wù) (主體、職責、工作原則) 、海上執(zhí)法力量 (力量構(gòu)成、職責權(quán)限、執(zhí)法原則) 、國家海上安全制度 (力量構(gòu)成、職責權(quán)限、維權(quán)原則) ;②海洋管理制度。明確由誰來管, 管什么;③海洋環(huán)境資源開發(fā)利用;④海洋環(huán)境生態(tài)保護;⑤海洋國際事務(wù);⑥海洋執(zhí)法制度;⑦海上軍事安全;⑧法律責任;⑨附則。最后應(yīng)有幾個附錄, 包括我國標準海圖、各沿海省份海域劃界和我國與海上鄰國的海上分界線。海洋基本法應(yīng)是高端和頂層的法律, 不應(yīng)過度地探入各涉海部門和各行業(yè)的法律法規(guī), 應(yīng)給各涉海部門和行業(yè)在完善部門法規(guī)給出指導原則并留下充分的空間。
法律是維護國家海洋權(quán)益和海上安全的關(guān)鍵手段。這一手段的有效運用, 必須以“完善齊全的海洋法律制度、綜合協(xié)調(diào)的海洋管理體制、統(tǒng)一響應(yīng)的海上執(zhí)法力量”三位一體的海洋法制建設(shè)為前提。經(jīng)過多年的探索和實踐, 我們對海洋、海權(quán)、海上力量都有了新認識, 海洋立法觀念、立法技術(shù)、立法質(zhì)量等都在全面提升, 海洋立法工作可以說進入了一個新時代。在這個時代研擬海洋基本法, 更要切忌套用陸權(quán)觀念進行海洋立法, 把本質(zhì)上不能分割的海上領(lǐng)土、海洋權(quán)益和海上安全事務(wù)分割劃片。切忌套用陸地行業(yè)管理和行政管理模式, 要充分考慮人類海洋活動必須借助海上平臺這一根本特征, 將海洋事務(wù)的現(xiàn)場監(jiān)督監(jiān)管和執(zhí)法交由統(tǒng)一的綜合部門管轄。3更要考慮國家海洋事務(wù)的綜合性、國際法特點, 使海洋基本法能夠引領(lǐng)各涉海部門法規(guī), 創(chuàng)制出符合我國海上利益和安全需求的法律規(guī)則。切忌沿用傳統(tǒng)的陸防和海防理念將海防管理和海洋管理割裂, 用一體化的海洋管理理念打造我國近海海域的和平安寧和良好秩序。切忌只盯家門口一畝三分田, 要放眼全球海洋, 把我國關(guān)于全球海洋治理和推進海洋命運共同體的理念體現(xiàn)在新法中。
